Análisis de jurisprudencia, boletín - 02 de Febrero 1999
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-136 del día 4 de marzo de 1999, expediente R.E. 104, magistrado ponente José Gregorio Hernandez Galindo, declara la exequibilidad del Decreto 2331 de 1998, sobre emergencia económica.
CONSIDERACIONES SOBRE LA SENTENCIA C-136 DE 1999, SOBRE LA EXEQUIBILIDAD DECRETO 2331 DE 1998
I. CONTEXTO
Antes de entrar a analizar con detenimiento los postulados filos?ficos sobre los cuales la Corte Constitucional sienta sus pronunciamientos en relaci?n con el decreto 2331 de 1998, es importante destacar que en lo tocante con la declaraci?n de estados de excepci?n y en particular la modalidad de la conmoci?n interior que constituye el estado de Emergencia Econ?mica, se ha generado una discusi?n orientada en el sentido de delimitar el alcance que deben tener los presupuestos f?cticos y jur?dicos para que sea procedente dicha declaraci?n, dado que la ocurrencia de los mismos habr? de determinar la ?rbita sobre la cual podr? orientar el ejecutivo las diferentes medidas tendientes a contrarrestar los efectos de la crisis.
Lo anterior cobra especial vigencia en el control jurisdiccional que se procede a estudiar, toda vez que la experiencia decantada con la declaratoria de inexequibilidad de la cual fue objeto la emergencia econ?mica declarada bajo el gobierno pasado, exig?a que los supuestos sobre los cuales se fundamentaba la nueva declaratoria contar? con suficientes criterios objetivos de car?cter f?ctico y jur?dico que le garantizaran su permanencia en el orden jur?dico y econ?mico vigente.
De este primer an?lisis sale bien librado en su mayor?a el Decreto 2330 de 1998, que declara el estado de Emergencia Econ?mica, dado que la Corte encuentra que los causas sobre las cuales se justifica la declaratoria del Estado de Excepci?n ameritan la generaci?n de medidas, pero solo en relaci?n y en funci?n de las personas y sectores materialmente afectados, los cuales son delimitados de la siguiente forma: los deudores individuales del sistema UPAC, el sector de las organizaciones solidarias que desarrollen actividades de ahorro y cr?dito y las instituciones financieras de car?cter p?blico, raz?n por la cual es declarado parcialmente exequible.
De otra parte, en lo relacionado con el decreto 2331 que desarrolla la anterior disposici?n y en la cual se materializan las diferentes medidas que el gobierno pretende implementar para conjurar los efectos de la crisis, se encuentra lo siguiente:
1. En cuanto al examen formal del citado decreto, la Corte estima que cumple a cabalidad los requisitos de orden constitucional y legal que para tal efecto son exigidos. Esto es, exigencias relacionadas con la oportunidad, motivaci?n, etc.
2. Ahora, en lo tocante con la conexidad de las medidas con las causas que originaron la declaratoria de dicho estado, la Corte encuentra que las disposiciones efectivamente est?n encaminadas a conjurar la crisis con los reparos que para tal efecto se?ala y que ser?n tra?dos a colaci?n en el presente an?lisis.
3.Conforme a lo anterior, el estudio de la Corte se traduce en cotejar si las diferentes medidas guardan o no relaci?n directa y espec?fica con las causas que originaron la declaratoria de emergencia (subraya la corporaci?n).
En vista de lo anterior, y teniendo en cuenta los postulados de la Corte se procede a analizar de manera breve su posici?n filos?fica respecto de los diversos ac?pites que constituyen el decreto en control.
II. SECTOR COOPERATIVO
En lo relacionado con este sector se encuentra que la citada Corporaci?n con fundamento en los corolarios del Estado Social y en particular en la protecci?n del sector solidario ( Arts 1, 2 y 58 de la C.P), encuentra conforme a la motivaci?n del estado excepcional la imposici?n de estas medidas, dado que las mismas como ya se ha se?alado obedecen al deber que le asiste al Estado de garantizar que los ahorradores del sector solidario no sean perjudicados con la p?rdida de sus ahorros en raz?n de la grave crisis que atraviesa dicho sector. El instrumento que para tal efecto es utilizado por el gobierno nacional, atendiendo a los lineamientos que en materia de intervenci?n de la econom?a le asisten al Estado (Arts. 334 y 335), es la creaci?n de un fondo de solidaridad, el cual al sentir de la Corte cumple a cabalidad los requerimientos exigidos para el cumplimiento de tal finalidad. Por otro lado, la subrogaci?n de la naci?n en determinadas acreencias complementa en debida forma tal cometido, siempre y cuando el mismo se desarrolle de manera ?gil y oportuna.
Sin embargo, es del caso mencionar que el requisito promedio m?ximo de ingresos para acceder a los recursos de cr?dito del Fondo (promedio de ingresos mensuales durante los 6 meses anteriores no supera los dos salarios m?nimos), es declarado inconstitucional, toda vez que tal situaci?n establece distinciones que ri?en con el principio de igualdad establecido en el Art?culo 13 de la Constituci?n, dado que con lo anterior se limita en gran medida el rengl?n de quienes pueden reclamar por tal concepto.
Por las mismas razones, es declarado inconstitucional el art?culo 5 del Decreto en control que establece limitantes en la adquisici?n de acreencias, al se?alar que el l?mite para su compra es de $500.000 del monto total de cada ahorrador.
En lo atinente a las normas relacionadas con el ?rgano asesor del fondo, su conformaci?n, administraci?n y dem?s criterios de funcionamiento, la Corte encuentra ajustada a la Carta Pol?tica las citadas disposiciones.
Finalmente, declara inexequible la facultad de la Superintendencia Bancaria previa autorizaci?n del Ministerio de Hacienda para ordenar la conversi?n de entidades de naturaleza cooperativa en sociedades por acciones, dado que con tal situaci?n se cambian los motivos de la modalidad de asociaci?n sin contar con la voluntad de los cooperados.
III. NORMAS SOBRE ALIVIO A LOS DEUDORES HIPOTECARIOS
Precisamente una de las motivaciones principales que dieron lugar a la declaratoria de emergencia econ?mica era la cr?tica situaci?n de los deudores del UPAC, raz?n por la cual se establece una l?nea de cr?dito otorgada por FOGAFIN a aquellos usuarios que se encontraban a paz y salvo, a fin de poder disminuir la deuda de los usuarios de este sistema sobre la base de unas tasa de inter?s moderadas que le permitir?n en alguna medida aliviar la situaci?n precaria que en la actualidad los acompa?a. Sobre dicho precepto, la Corte no encuentra reparos y todo lo contrario resalta los beneficios que para los asociados genera dicha medida.
De otra parte, se?ala que en lo tocante con la disposici?n que crea l?neas de cr?dito para los deudores morosos se cumplen los presupuestos del Estado Social y de democratizaci?n del Cr?dito ( Art. 1 y 335 de la C.P), raz?n por la cual la Corte considera que se coadyuvara al alivio y estabilidad econ?mica de los beneficiados con tal medida.
Ahora, en lo relacionado con la aceptaci?n obligatoria de las daciones en pago, la Corte encuentra que con dicha medida se hace justicia en relaci?n con los deudores, que en virtud de las altas tasas de inter?s no han podido cumplir a cabalidad sus obligaciones. Dicha disposici?n cumple en debida forma los criterios establecidos en los Art?culos 30 y 334 de la Carta Pol?tica y en particular genera condiciones de igualdad entre los asociados.
Lo mismo manifiesta en cuanto a la limitaci?n de los intereses de mora, lo cual no implica una invasi?n en la ?rbita de funciones propias del Banco de la Rep?blica.
Finalmente, en lo atinente a la prohibici?n de trasladar los gastos de cobranza y la creaci?n del seguro de desempleo a las entidades financieras, la Corte encuentra que con lo primero se acaba con una costumbre insana que ven?a haciendo carrera en las entidades del sector financiero, las cuales trasladaban de manera injustificada tales costos al deudor, haciendo consigo su situaci?n econ?mica mucho m?s nugatoria. Ahora, el seguro de desempleo para los deudores se ajusta a los corolarios ya destacados de los Art?culos 1, 13 y 334 de la Constituci?n Pol?tica.
IV. NORMAS SOBRE APOYO A ENTIDADES DEL SECTOR FINANCIERO
Las disposiciones contempladas en el Cap?tulo III ten?an como objetivo el fortalecimiento de FOGAFIN, frente a lo cual la Corte advierte que para la exequibilidad de tales medidas ser? necesario que las mismas cobijen a los sectores que deben favorecerse con la emergencia, seg?n la limitaci?n que al respecto estableci? la misma corporaci?n al declarar parcialmente exequible el Decreto 2330 que declar? el Estado de Emergencia.
En m?rito de lo anterior, la Corte limita los beneficiarios de las l?neas de cr?dito de FOGAFIN para establecimientos de cr?dito, al establecer que los de naturaleza privada no pueden acceder a la misma, los cuales deben acudir a otro tipo de mecanismos para su recuperaci?n econ?mica.
De otra parte, la citada corporaci?n declara inexequible la disposici?n que permite la creaci?n de sociedades de inversi?n con participaci?n accionaria de entidades financieras para adquirir bienes inmuebles, toda vez que dicha situaci?n no guarda conexidad en la declaratoria de emergencia econ?mica al no tener relaci?n directa y espec?fica con los presupuestos que generaron la declaratoria de dicha medida, y como tal exceden la ?rbita de las facultades excepcionales que en virtud del Art?culo 215 de la Carta Pol?tica pueden ser utilizadas por el ejecutivo. En consecuencia, tambi?n es inexequible la creaci?n de l?neas de cr?dito para tales entes y todas las dem?s disposiciones que guardan conexidad con las operaciones de tales sociedades.
De otra parte, la Corte encuentra exequible que los precios de venta de los inmuebles recibidos en daci?n en pago por parte de los establecimientos de cr?dito, siempre y cuando haya mediado la intermediaci?n de FOGAFIN se realice conforme a los dictados del mercado.
Finalmente, en lo atinente a la implementaci?n de los mecanismos que permitan agilizar la enajenaci?n de activos, la Corte no encuentra observaciones, siempre y cuando los mismos sean adelantados por las entidades que no fueron excluidas en la presente decisi?n y a las cuales ya se ha hecho referencia.
V. NORMAS RELACIONADAS CON EL FONDO DE GARANTIAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS
En cuanto a los recursos de Fogafin es importante destacar que la Corte no encuentra reparos a la eliminaci?n que se hace de la limitaci?n que en materia presupuestal se establec?a para la cantidad de recursos con los cuales pod?a contar el citado Fondo.
En lo relacionado con las dem?s normas que fortalecen dicha instituci?n y que en particular profundizan la estructura normativa, la Corte encuentra que no obstante no guardar una ?ntima relaci?n las citadas disposiciones y los motivos que originaron la declaratoria de emergencia, es pertinente declarar la exequibilidad de las mismas, ya que el estado de emergencia exige consigo que en determinados casos sea necesario para contrarrestar los efectos de la crisis y en particular el caso del fortalecimiento de FOGAFIN, la creaci?n de medidas que fortalezcan su identidad patrimonial y coadyuven el ejercicio de la funci?n garantizadora que le asiste en el sector financiero. Por dicha raz?n, es justificada la modificaci?n del Estatuto Org?nico del Sistema Financiero
VI. NORMAS RELATIVAS A LOS MECANISMOS DE FINANCIACION DE LAS MEDIDAS DE EMERGENCIA.
En relaci?n con este punto, se hace en primer t?rmino un an?lisis de la potestad tributaria de car?cter excepcional que le asiste al ejecutivo conforme a los lineamientos establecidos en el Art?culo 215 de la Constituci?n Pol?tica. En virtud de lo anterior, la contribuci?n de 2 X 1000 creada nace a la vida jur?dica siempre y cuando su destinaci?n (enfatiza la Corte), se oriente a conjurar los efectos que en virtud de la crisis deben propender por la recuperaci?n de los sectores que fueron definidos expresamente por dicha Corporaci?n como beneficiarios de las medidas, al declarar la exequibilidad parcial del Decreto que declar? el estado de emergencia (2330 de 1998). Por tal raz?n, los recursos deben consignarse en la Tesorer?a General de la Naci?n y no en el Fogafin como se pretend?a inicialmente por el gobierno.
Antes de entrar a definir los diferentes elementos de dicho tributo, la Corte efect?a un an?lisis sobre la tipolog?a de la prestaci?n tributaria que se genera con tal disposici?n. Es as?, como al respecto manifiesta que dicha erogaci?n no encuadra dentro del concepto de contribuci?n, toda vez que no cumple los requisitos para ser considerada como tal, en especial el hecho de que aquellos que lo sufragan deban percibir por tal pago una retribuci?n concreta o individual. Ante tal situaci?n, considera s? esta frente a un t?pico impuesto caracterizado primordialmente por el alcance general del mismo.
Para sustentar lo anterior, se trae a colaci?n la sentencia de inexequibilidad que sobre la Ley 6 de 1992 (bonos de guerra), fue proferida atendiendo a que dicha inversi?n correspond?a a un t?pico impuesto.
De otra parte, se hace referencia en la sentencia a que dicha erogaci?n tampoco encaja dentro del concepto de parafiscalidad de reciente aparici?n en nuestro ordenamiento, toda vez que no se cumplen los requisitos que tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial han sido determinados para caracterizar dicha categor?a. Para ratificar lo anterior destaca que una contribuci?n parafiscal deb?a atender los requerimientos generados por la crisis de un determinado sector y como tal debe tener como sujetos pasivos a los integrantes del sector correspondiente, dentro del cual deben estar comprendidos los beneficiarios de lo recaudado, lo cual no ocurre en la norma objeto de control, en la que se se?ala como sujetos pasivos de la contribuci?n a los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman, y como beneficiario al sistema mismo.
Posteriormente, luego de entender la Corte, el citado tributo, como un t?pico impuesto, dispone que el mismo deba engrosar los fondos del tesoro y como tal sea una renta de car?cter nacional. Al ser una renta de dicho car?cter, es necesario entrar a analizar dicha situaci?n en consonancia con los postulados constitucionales que prohiben las rentas con destinaci?n espec?fica, dado que la misma garantizara la estabilidad del sistema financiero y su solvencia.
Al analizar si con lo anterior se viola la prohibici?n consignada en el Art?culo 359 de la Constituci?n Pol?tica, se afirma por la corporaci?n que los presupuestos que se estudian no encajan tampoco dentro de las excepciones establecidas para tal prohibici?n, raz?n por la cual pareciera estar viciado de inconstitucionalidad. Sin embargo, reitera que la interpretaci?n de la Constituci?n debe ser arm?nica, razonable y proporcional, por lo cual el problema debe medirse desde la ?ptica del pre?mbulo de la Carta que establece los objetivos del Estado Social, para lo cual el Estado debe utilizar las herramientas que en virtud de los Art?culos 334 y 335 le han sido conferidas, y en particular lo se?alado en el Art?culo 215 que establece la posibilidad de tomar medidas excepcionales cuando as? lo ameriten las circunstancias de orden econ?mico, raz?n por la cual tal declaraci?n tiene una finalidad evidente e indudable que la propia carta recalca, como es conjurar los efectos de la crisis. Por tal raz?n puede el ejecutivo en dicho estado establecer o modificar contribuciones, de las cuales la renta que se derive tiene una ?nica justificaci?n orientada principalmente a contrarrestar los efectos que dan lugar a su declaratoria.
Es por ello, que las limitaciones del Art?culo 359 aplican al Congreso en ?pocas de normalidad, m?s no al ejecutivo en situaciones que ameritan una reacci?n extraordinaria como es el caso del Art?culo 215 de la Constituci?n, siempre y cuando su destinaci?n tenga una relaci?n directa y espec?fica con los motivos que dan lugar a la crisis.
En conclusi?n, el impuesto creado es constitucional siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones:
Lo que se recaude no podr? dirigirse a sectores diferentes de los materialmente aceptados.
Los fondos correspondientes no estar?n sujetos a las participaciones y transferencias que la Constituci?n consagra sobre los ingresos corrientes de la naci?n a favor de las entidades territoriales.
Finalmente, se definen los principales elementos del impuesto, esto es los sujetos, hecho generador, base gravable y tarifa.
Como sujeto activo del impuesto, se designa a la Naci?n y en particular a la Tesorer?a General.
De otra parte, el sujeto pasivo son los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman, pero tambi?n lo son, miradas las operaciones sobre las cuales aquel se causa, los establecimientos de cr?dito y las instituciones financieras.
El hecho generador est? conformado por las operaciones contempladas en el Art?culo 29 del Decreto en cuesti?n.
La base gravable la constituyen el monto de las transacciones que se realicen.
Finalmente, en lo relacionado con la tarifa del impuesto la Corte destaca que no existe raz?n para que exista diferencia entre la tarifa prevista para las transacciones que llevan a cabo diariamente los ciudadanos del com?n y la consagrada para las que, en desarrollo de su negocio, efect?an entre s? las entidades financieras. Lo anterior es abiertamente contrario al principio de igualdad
Lo se?alado tambi?n ir?a en contrav?a de los criterios orientadores del sistema tributario y en particular los principios de equidad y progresividad establecidos en el Art?culo 363 de la Carta Pol?tica, los cuales se?alan que el deber de contribuir (Art. 95 numeral 9), debe estar acorde a la capacidad econ?mica de todas las personas.
Por ello, no puede aceptarse que quien m?s dinero posee (entidades financieras), deba pagar una tarifa menor al resto de personas involucradas en el hecho generador.
Ante tal situaci?n y habida cuenta de las consideraciones ya planteadas, la Corte en aras de garantizar los principios de equidad, progresividad y solidaridad que deben orientar el sistema tributario, declara la inexequibilidad de la tarifa diferencial y obliga por consiguiente a que las entidades financieras deban sufragar con el mismo rigor el pago del tributo que nos ocupa. Lo anterior, de consuno con los deberes que los particulares deben asumir en lo tocante con el sostenimiento de las cargas p?blicas.
Ahora, en tocante con las exenciones, las mismas son mantenidas, toda vez que si el ejecutivo puede introducir el gravamen, tambi?n puede establecer las exenciones que estime pertinentes, siempre y cuando con las mismas no se faciliten canales de evasi?n, frente a lo cual la Corporaci?n es enf?tica al delimitar simplemente a las operaciones de reporto celebradas con el Banco de la Rep?blica y con Fogafin la excepci?n, la cual como es obvio tiene un car?cter netamente restrictivo.
En cuanto a los sujetos pasivos de la contribuci?n se encuentra que en el par?grafo del Art?culo 31 al excluirse del pago del impuesto a diversas entidades, se olvida a los tesoros de las entidades territoriales y a los organismos que administran contribuciones parafiscales, raz?n por cual la exequibilidad se condiciona a su inclusi?n. As? mismo, destaca que la no sujeci?n del Banco de la Rep?blica al tributo ?nicamente es constitucional en la medida en que las operaciones correspondientes se efect?en en inter?s del propio Banco Central y de ninguna manera en inter?s de terceros, de establecimientos de cr?dito o de entidades financieras.
De otra parte, no encuentra la Corte observaciones en cuanto a los sujetos encargados del recaudo del tributo, siempre y cuando el mismo no se traslade a FOGAFIN, sino a la Direcci?n General del Tesoro Nacional para que sean distribuidos por el Ministerio de Hacienda y Cr?dito p?blico de manera equitativa a favor de los sectores deprimidos que son objeto de protecci?n
conforme se se?al? en el decreto que declaro parcialmente la exequibilidad de la emergencia econ?mica. As? mismo, y en consonancia con lo destacado en el p?rrafo anterior se vincula como responsables del recaudo a las entidades territoriales y a los fondos que administran recursos parafiscales.
Por ?ltimo, se declara exequible la remisi?n a las normas que en materia de procedimiento se hacen al Estatuto Tributario para la determinaci?n, discusi?n y cobro del gravamen.
De otro lado y guardando coherencia con lo ya establecido destaca que la Administraci?n del gravamen radica en la Direcci?n del Tesoro Nacional habida cuenta de las consideraciones que para el efecto ya han sido resaltadas.
Para finalizar en la sentencia se da v?a libre al desarrollo de un tratamiento tributario especial para la compra de aquellos bienes recibidos por las entidades financieras a t?tulo de daci?n de pago, dado que es necesario brindar est?mulos efectivos que permitan la pronta y adecuada circulaci?n de aquellos.
Última modificación 03/05/2013